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核心提示 新的时期，从更高起点上谋划临深地区高质量发展，是顺应新趋势、抢抓新机遇、拓展新空间、实现新发展的重大战略举措。基于互惠共生的原则，临深地区城际合作应从三个方面加强。一是携手构建优势互补与要素协同的产业体系，建设跨区域创新产业组团，完善产业创新生态体系。二是筑造分工协作的世界级门户和枢纽体系，构建一体化交通网络，推进临深地区基础设施互联互通。三是加强政府对临深地区城际合作的组织领导，健全一体化治理体制机制，探索破除障碍的创新举措，充分激发社会力量和市场主体活力，为临深地区高质量发展提供保障。
“城市区域”是国家参与全球竞争和分工的重要地域单元，粤港澳大湾区作为中国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。《粤港澳大湾区发展规划纲要》将“协调发展、统筹兼顾”作为基本原则之一，强调发展的整体性与城市之间的分工合作和优势互补。
改革开放以来，深圳与周边城市的合作经历了三个阶段。一是基于血缘和业缘关系的民间合作；二是“自上而下”的省级战略推动；三是近年来在国家战略下，由深圳推动的现代化都市圈建设。加强深圳都市圈城际合作，创新区域合作模式，推动区域经济协同发展，成为新阶段的发展目标。因此，临深地区城际合作的演变及机制特征，成为值得探讨的问题。
临深地区城际合作与区域崛起
20世纪80年代以来，区域崛起被认为是两个平行进行但又密切相关的转变，一是生产网络在组织上和空间上的全球性分散与区域性重新集聚；二是由一系列广泛的地缘政治力量发起的区域发展议程的重新定位。这一变革，不仅导致了城市间激烈的竞争，也推动了城市间的合作。分工基础上的城际合作，能够提升整体竞争力、促进更高质量发展。这一竞争力，来自一体化状态下流动成本、交易成本的降低，推动要素自由流动和配置，使得各类要素能够按照市场驱动，匹配到最契合的资源禀赋优势地区，形成高效的集聚规模合力和分工合作带来的超额收益。
城际合作因可能带来实际或期望的“经济社会利益”，被区域主义理论学者认为是一种“好的管治”。按照尺度重组过程理解，城际合作关系到各种力量在不同尺度上的不断去地域化和在不同区域里的再地域化，现有管治体系会进行适应性调整，不断打破原来的“空间—权力”对应进行尺度重组，这一尺度重组过程，也是区域协调机制建立的过程。同时，城际合作还需要通过基础设施共建、区域资源共同开发等为合作提供基础界面。
而现实中，城际合作进程仍存在各种障碍摩擦。一方面，客观上城市间存在自然、社会、文化、经济和技术差异，或因缺乏沟通平台导致交流不畅，从而因信息不完全出现不合作的逆向选择；另一方面，合作过程中多方力量各怀“小九九”，担心谈判博弈成本增加、要素流失和让渡收益给对方，担心周边地区“搭便车”，担心成本分摊和收益分配不均，如此种种，都成为城际合作的“拦路虎”，出现不合作的道德风险，陷入不合作的路径“锁定”陷阱中。解决路径就是通过改革开放创新，打破分割、促进合作，使合作红利远大于破除合作障碍付出的成本，且通过多元主体“成本—红利”识别机制，传导一体化的推动意愿，城际合作才可能达到理想的“共生”模式。
临深地区城际合作的主题领域
临深地区是由香港、深圳、东莞、惠州、中山5个城市组成的城镇密集区，是粤港澳大湾区的重要组成部分，也是全国人口和经济要素高度聚集、城镇体系和功能较为完善的地域。临深地区地缘相近、山水相连、人文相亲，改革开放以来，城际合作动力不断丰富，合作类型不断拓展，已初步形成多层次、全方位的合作格局。
总体来看，临深地区城际合作主要集中在社会发展领域，其次是经济发展、制度合作、环境保护领域。其中，深港合作在经济发展领域的占比呈上升趋势，制度合作领域占比呈现减少态势，而社会发展领域的占比趋于稳定并居于主导地位。因为香港的商会、同乡会、协会等社会组织力量比较强大，在深港城际合作中发挥了重要作用，推动了各行业交流论坛，以及各高校、社会团体之间的交流互访。经济发展合作以香港企业来深圳投资、基础设施建设、共建产业园区为主。制度合作以政府在城市管理领域的经验交流为主，包括政府间的合作论坛（如深港合作会议、粤港合作联席会议、前海深港合作论坛等）和政府部门间的交流互访。
深莞、深惠在各个领域的合作呈现相似的变化趋势，制度合作占比较大，且呈上升态势，经济发展合作与社会发展合作总体呈现下降趋势，而环境保护领域的合作占比较为稳定。深中合作集中在经济发展和制度合作领域，社会发展合作较薄弱，环境保护合作缺失。总体来看，经济发展合作以深圳企业签约落户东莞、惠州、中山的产业园区，以及交通基础设施建设和边界地区开发为主，社会发展合作以社会组织间的文化交流活动和医疗合作活动为主；环境保护领域的合作往往围绕着“水”做保护与发展的文章。
临深地区城际合作的治理模式
在深港合作中，自上而下等级治理、自下而上自发治理与混合治理三种类型均有一定的占比。2017—2019年，政府主导的自上而下等级治理所占比重呈现下降趋势，混合治理逐渐占据主导地位，这表明深港合作中社会力量逐渐崛起，合作主体逐渐向多元化发展。深港发达的经济和先进的城市管理体制，一定程度上能够解释社会力量在城际合作中的高度参与度现象。在合作模式方面，深港合作主要以活动组织的形式开展，其次是城际协议，主要表现为深圳政府与香港企业、高校、商会等签订的合作协议。协作网络主要是政府之间的制度对接和城市管理经验交流，特别是深圳向香港学习国际化制度建设与城市管理经验。
在深莞合作中，主要是政府主导的自上而下等级治理结构，政府处于合作的主导地位，市场与社会组织处于边缘地位。在合作模式方面，协作网络是深莞最主要的合作方式，主要是政府之间的城市管理经验交流。其次是活动组织，主要是政府间联合执法，以及义工、妇联、协会等社会组织之间的文化交流活动。城际协议在2015年之前是深莞之间非常重要的合作模式，但近年来呈下降趋势。究其原因，城际协议主要停留在对话层面，在城际合作的体制机制创新及制度障碍破除等方面实质性突破较少。
在深惠合作中，政府主导的自上而下等级治理仍是主要形式，但自下而上自发治理和混合治理占比有所提高，这表明社会组织与市场力量在深惠合作中扮演着越来越重要的角色。在合作模式方面，城际协议、协作网络、活动组织均是深惠合作主要形式。从变化趋势来看，协作网络与活动组织的占比有所提高，而城际协议占比有所下降。近年来，深惠关于城市治理的经验交流活动日益频繁，而政府与市场主体的交流互动也在不断加强。相比于深港、深莞，惠州主动对接深圳的意愿较强，交通一体化、规划衔接已成为两地经常讨论的议题。
临深地区城际合作的未来趋势
临深地区受市场、政府博弈不同而呈现不同的区域协作机制，致使不同城市间形成多样化的城际合作模式。一是地缘区位环境在一定程度上造就了不同的城市单元联系格局，从而影响城市间多样化合作模式的形成。例如香港、深圳与东莞均处在广深港区域经济发展轴带上，使得深港与深莞的联系要远强于深惠、深中。二是社会、市场、政府间的力量博弈是引导城际合作关系形成的重要因素，“强政府、弱市场”的城际合作机制有待优化，而“市场引领、政府护航”的协作机制需要保持韧性。三是不对等的行政管理体制是影响深圳与周边城市城际合作的重要制度壁垒，例如深港是国家尺度的地缘政治概念，而深莞、深惠、深中则是地方尺度的地缘政治概念。
新的时期，从更高起点上谋划临深地区高质量发展，是顺应新趋势、抢抓新机遇、拓展新空间、实现新发展的重大战略举措。基于互惠共生的原则，临深地区城际合作应从三个方面加强。一是携手构建优势互补与要素协同的产业体系，建设跨区域创新产业组团，完善产业创新生态体系。二是筑造分工协作的世界级门户和枢纽体系，构建一体化交通网络，推进临深地区基础设施互联互通。三是加强政府对临深地区城际合作的组织领导，健全一体化治理体制机制，探索破除障碍的创新举措，充分激发社会力量和市场主体活力，为临深地区高质量发展提供保障。
（本文系深圳市哲学社会科学规划课题（SZ2020C008）“基于共生理论的临深地区跨界融合发展研究”阶段性成果）
（作者系深圳市新城市规划建筑设计股份有限公司博士后创新实践基地执行主任、高级工程师）
（原标题：晁恒：加强城际合作 提高区域竞争力
副题：——临深地区城际合作的思考）
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