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关于“十四五”时期上海加快推动全球城市乡村产业兴旺的建议
乡村作为上海超大城市的稀缺资源，是城市核心功能的重要承载地，也是建设卓越全球城市的重要腹地，更是提升城市能级和核心竞争力的战略空间。“十四五”时期，上海要以打造卓越全球城市的美好乡村为目标，用好用足乡村资源，挖潜新空间、激发新活力、培育新业态，以乡村产业兴旺进一步释放发展潜力、拓展发展增量，实现全市高质量发展。
一、加快推动上海全球城市乡村产业兴旺的重大意义
现代都市农业高质量发展是全球城市建设的应有之义。从全球城市经验来看，随着收入和生活水平提升，人们对健康食品需求量及重视程度随之提高，且更倾向于就近生产供应新鲜食品。纽约、伦敦、巴黎等全球城市都积极保护和拓展用于食品生产的土地，构建与本地生产消费直接对接的食品供应短链，增强本地农产品在数量、品质、价格和多样性等多方面的供应保障能力。上海作为一座常住人口超过2400万人的超大城市，大力发展现代都市农业、保持一定农副食品自给率是保障城市安全和民生稳定的战略基础。
提升乡村产业发展能级是全球城市建设的必然要求。纵观全球城市乡村产业发展历程，其现代农业发展的内涵和外延不断拓展和丰富，包含经济、社会、文化、生态等在内的农业多功能性得到充分挖掘与发挥。随着新时代上海迈入高质量发展、高品质生活阶段，人们更加重视优质生态环境、更加向往亲近大自然、更加渴望体验自然美好的乡村生活、更加希望了解乡村生产过程与独特文化。因此，未来上海需要顺应城乡居民消费拓展升级趋势，深入发掘乡村多种功能与多重价值，加快发展乡村新业态，从而提升乡村产业附加值和亩均产出，增强乡村产业服务全球城市建设和满足人民美好生活向往的能力。
二、目前上海乡村产业发展存在的问题短板
一是功能定位尚不明确。目前发展模式仍以城市化为主导，城乡割裂、二元发展思维仍然存在，仅将郊区单纯作为初级产品等资源的提供者，从属于中心城区，没有从卓越全球城市的视角来发现和挖掘郊区乡村对于全球城市的重大功能和重要价值。此外，中心城区与周边镇村仍缺乏功能分工和联动发展，大部分镇发展规模过小，产业基本布局与农产品精深加工割裂开来，仅限于二产再加上零星三产，无法发挥城镇集聚功能。
二是农业现代化水平不高。与纽约、伦敦、东京等全球城市相比存在明显差距，体现在：规模化种植水平较低，布局分散的农田无法形成纵横分明、体量较大的农业片区，制约着高程度机械化种植；此外，土地流转比例较高，且流转对象大都为外地散户，产出效率不高。基本农田使用严格受限，一刀切的农地用途管控要求，无法适应现代都市农业生产方式，农业基础设施建设受到较大制约。农业科技相对落后，对基层农业科技创新和成果转化的支持力度不足。
三是产业融合发展不充分。乡村产业融合发展总体上还处于初级阶段，乡村各产业之间融合程度不高、层次偏低，体现在：产业融合链条短，相比于国际先进农业，上海乡村一产向二、三产延伸度不够，初级农产品缺乏配套二、三产进行精深加工、包装和销售，导致农产品附加值不高、价格相对较低、销售方式单一。农业多功能开发欠缺，休闲农业、旅游农业以观光、民宿为主，文化传承、人物历史、乡风民俗等触及不多，高品质、多元化、特色化、差异化、深度化不足。
四是资源要素制约发展。土地方面，乡村产业发展用地缺乏政策通道，农业设施建设、休闲农业和乡村旅游等用地指标难以保障。例如，经营性农产品的仓储和加工场地等都必须按照建设用地管理，未纳入设施农用地。资金方面，乡村产业融合发展缺乏专项资金支持，只能依靠其他项目的整合资金，同时现有农村金融产品、服务和贷款抵押方式也相对较少。人才方面，由于农业基础薄弱、非农产业发展不充分，导致就业岗位数量少、质量低，大量青壮年劳动力流向中心城区，乡村空心化、老龄化程度较高，现有人口综合素质偏低，农民职业观念、自觉意识亟待提升，乡村干部和专技人才队伍也较薄弱。
三、加快推动上海乡村产业兴旺的对策建议
第一，明确乡村功能定位。从全球城市大都市区乡村来看，呈现出五大特征：一是乡村作为大都市域的有机组成部分，与城市深度融合发展，资源要素在城乡之间自由流动、高效配置；二是乡村承载着全球城市的重要生态功能，构筑城市生态安全的绿色屏障，保障城市可持续发展；三是乡村产业融合发展，兼具生态、休闲、体验、教育等多重功能的现代都市农业高度发达；四是乡村呈现以集中居住为主的社区模式，并承载着文化及科技创新等全球城市功能；五是乡村交通出行便利、基础设施及公共服务的标准和品质与城市相统一。对标全球城市，上海乡村应承载着卓越全球城市生态、人文和创新等重要功能，是村民生产、生活、创业空间，也是广大市民享受田园生活、亲近自然的体验空间，更是承接全球城市新兴业态的重要空间。
第二，做强乡村特色产业。产业兴旺是乡村振兴的重点和关键，要以推动乡村产业兴旺为抓手高质量实施乡村振兴战略。一是加强统筹谋划。建议在市、区两级政府有关乡村振兴的规划指引下，针对不同涉农区的发展基础和条件，因地制宜对乡村产业发展进行定位，加强区级的整体布局与资源统筹，改变各镇、村各自为政的局面，引导相邻镇、村之间在土地利用、项目开发方面资源共享、优势互补、形成合力，以镇村联动推进乡村振兴。二是推动现代都市农业品牌化、多元化发展。充分发挥大都市大市场的优势，迎合消费升级需求，将本土特有的自然、历史、风土、文化和社会元素有机融入农业生产与服务当中，大力发展绿色农业、品牌农业。做精做优本土农产品精深加工，按照专业化、市场化要求，打造具有“双循环”效应的名特优农产品销售平台，构建多层次农产品市场体系。不断延伸农业全产业链，推动农业与制造加工、医疗康养、物流电商、休闲旅游、教育文化等产业深度融合发展，提升乡村产业发展能级。三是积极承接新兴业态。以特色镇村为载体，集聚和吸引科创、教育、文旅、养生等资源，为科技型、生态型企业总部入驻预留空间。创新乡村文旅融合发展模式，构建富有农耕特色、凸显江南文化和海派文化的文创产业生态，挖掘和培育个性鲜明的IP，用文化提升乡村品位。四是注重探索创新、区域联动。建议以长三角生态绿色一体化发展示范区为试点，由上海牵头，与长三角兄弟省市在生产功能和空间布局上开展战略性合作，共同谋划建设大型高科技现代农业基地、田园综合体和特色小镇等项目，探索可供借鉴推广的合作发展模式，由此推动长三角地区乡村振兴一体化发展。
第三，优化用地制度供给。盘活存量，用好流量，辅以增量，切实保障乡村产业发展用地需求。一是保障用地指标向乡村倾斜。加强区、镇对区域内建设用地指标的统筹，避免农村减量化建设用地指标被侵占，减量化后获得的土地指标，适度向纯农、涉农地区调配，以便其发展观光农业、旅游民宿、健康养老等产业。二是提升宅基地综合利用效率。实行以激励为导向的宅基地有偿使用制度，推动乡村闲置房地资源盘活利用。探索宅基地多元退出路径，采用上楼、货币安置、股权安置、宅基地换养老等多元化安置方式。三是支持设施农用地弹性复合使用。进一步细化设施农业分类标准，制定适应乡村一二三产业融合发展的设施农业分类标准，合理指导设施农业用地，适度拓展设施农用地研发、教育、休闲、体验等复合功能。四是完善“198”工业用地政策。推动以农为基的一二三产融合发展，需要适当保留一定量的“198”工业，应大力推进现状低效工业用地减量化，并多途径促进“198”保留工业用地的高效开发利用，以强化镇域范围内的产业支撑能力，增强乡村“造血”能力。
第四，激发多元主体活力。推进乡村产业兴旺，要充分发挥广大利益相关者的主动性、积极性和创造性。一是强化农民主体地位。培育壮大新型职业农民队伍，将“培育链”和“产业链”有机结合，使广大农民能够自主选择在一、二、三产业充分就业、专业从事农业生产、经营或服务工作，提升乡村人力资本。二是促进社会资本与集体经济有效联动。借鉴奉贤区百村实业公司经营模式，成立区级实业公司，吸收乡村集体存量资金，吸引国资、民资参股，开展实业投资、投资管理、资产管理等业务，为乡村集体资产、资金提供稳定的增值渠道。三是注重引入农业科技力量。发挥本地农业科教优势，积极引进国内外农业科研院所，建立健全“院所+乡村农学所”科教体系，打造农业科技总部园区，坚持产学研融合，推动特色优势农业关键共性技术研发、推广和产业化，增强上海农业科教对长三角乃至全国的服务辐射能力。四是加强乡村干部队伍建设。加强乡村基层干部队伍梯队建设和人才储备，稳定基层一线主要干部队伍，加大城乡区级层面领导干部交流力度，为乡村经济发展提供坚实的人才保障。
（作者单位：上海市流通经济研究所）
（原标题：关于“十四五”时期上海加快推动全球城市乡村产业兴旺的建议）
博主介绍
睿凯：出生甬城，北上求学四年，后魔都读研，六年财税专业打磨。现进入政策咨询和决策研究领域，谨记“经济匡时”之训，以公共视角与经济理论，致力为经济社会发展献良言。在生活中，热爱阅读和旅游，享受灵魂和身体的双重升华；也偶尔放空冥想，找回内心深处的平和。对于未来，既渴望守护属于自己的“小确幸”，也期待在新时代广阔天地间的“大作为”。博主文章
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